理论探索 | 上官酒瑞. 共产党的执政软实力、公信力及制度化能力

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　　用软实力理论分析政党政治现象，可形成执政软实力和硬实力的研究框架。从比较政治看，软、硬实力的区分对共产党长期执政意义非同寻常。新形势下共产党遭遇的挑战更多来自于软实力方面。公信力直接影响共产党治国理政的格局与效能，是执政软实力的重要组成部分。这既是由共产党与中国国家政权的紧密度、与社会结构的契合度决定的，也是由执政公信力在变动社会中面临比较严重磨损的现实决定的。根据现代社会政治信任的基本原理，共产党的执政公信力建设在根本上可转化为制度化不信任体系的建设和有效运作能力，也即政治制度化能力。

一、软实力与执政软实力

　　在人类历史的很长时期内，国家之间的竞争主要表现为经济、军事实力的较量，占有土地、拥有财富的多少被视为国家强弱的重要标志。但随着时代进步与社会发展，特别是从1990年代起，世界格局发生了深刻变化，国家彼此间的依存度不断强化，和平与发展成为时代潮流，国家间的竞争单凭经济、军事等硬实力已越来越无法占据优势，而文化感召力、制度吸引力、政策创新力等在国力较量中的地位越来越重要。

　　显然，历史步入了软实力时代。当今世界各国的竞争是综合国力的较量，要依靠硬实力，更要施展软实力。正是在这样的背景下，美国学者约瑟夫•奈敏锐地提出了软实力概念，又称为软权力、软力量，并形成了软、硬实力的学术研究框架。其中，硬实力包括经济力、军事力和科技力，是一个国家的支配性或强制性力量；软实力是指由价值观念、政治制度、生活方式、发展模式而形成的影响力、感召力和吸引力，是一个国家的认同性或同化性力量。奈明确指出：“这种力量——能让其他人做你想让他们做的事，我称之为软实力。它强调与人们合作而不是强迫人们服从你的意志。”

　　在以往的学术谱系中，软实力主要用来分析国际政治中国家竞争力的理论范畴，也被用于领导力研究，但很少用于探究国内政治特别是政党政治现象。国内有学者深入解读了奈的软实力概念，认为其包含四个向度，即内向与外向、现实与未来。确实，在奈看来，软实力主要是外向性的，力量指向是对他国或他者的吸引力和影响力，重点讨论的是美国如何发挥软实力的问题。但他并没有忽视软实力的内向性，毕竟软实力与一国内部的公共政策与社会治理密切相关，可以想象，一个国家的文化、制度、政策等对其内部民众无法产生影响力和吸引力，那对外自然也无法形成像样的软实力，一个没有内部软实力的国家不可能产生外部软实力。从政党政治看，西方国家的政党软、硬实力区分意义不大，如硬实力资源中最具标志性的军队与政党没有实质性的关系。但是，中国共产党对军队行使着绝对的领导权，其执政地位又是不容置疑的，共产党长期执政非常有必要区分硬、软实力。就此而言，软、硬实力可用来研究中国国内政治及政党现象，形成政党硬实力和软实力的概念，以及执政硬实力与软实力的分析框架。

　　如果说全球化时代，中国国家硬实力资源的生产和再生产可通过跨国投资、国际合作性技术开发等途径来实现，那么软实力的塑造和持续积累则更多要通过有效的国家治理来实现。从现实看，中国国家治理是通过共产党的领导和执政来完成，所以国家软、硬实力也就转化为共产党的软、硬实力，通过共产党执政软、硬实力来展示。其中，执政硬实力是共产党凭借对资源控制和国家政权掌控而形成的对社会的影响力和控制力，执政软实力是共产党通过政治理念、意识形态以及党员形象等对社会产生的吸引力和感召力。如果说执政硬实力是有形的，属于权力运行的显性模式，那么执政软实力则是无形的，属于权力运行的隐性模式。软和硬两种实力、两种权力虽然各有特征，但又密切联系、相互依赖，共同构成执政权力体系；虽然两者会存在强弱之分、大小之别，但绝没有轻重之殊，既没有离开软实力的硬实力，也没有离开硬实力的软实力。理论上，硬实力是软实力的物化或载体，软实力则构成硬实力的无形延伸，能够形成硬实力难以达至的状态或无法释放的力量。所以，共产党治国理政要综合运用两种实力：一是硬实力，即运用经济、军事、科技，甚至是国家暴力机器等有形的物质性、强制性权力；一是软实力，即运用执政党的政治价值、治理模式、意识形态等无形的精神性、认同性权力。只有这样，才能真正掌好权、执好政，有效维护执政体系。

　　共产党执政六十多年来的治国理政中对软、硬实力都是比较重视的。如果没有硬实力作保障，国家与社会安定是无法维系的，自然也无法提高治理绩效。在新的历史条件下，共产党要长期执政并取得国家治理的进步，需要继续增强硬实力。但是，如果过分倚重硬实力，结果只能形成对权力的屈服而没有对实力的认同，通常无法凝聚人心、聚集民意，并会伤害执政权威和治理效能。比较而言，执政软实力的运用成本与代价可能低一些，而获得的效能则要更高一些、持久一些。因为软实力具有放大和外溢效应，能够使硬实力功能倍增，只要执政党软实力雄厚，具有吸引力、感召力，并能够通过潜移默化的方式发挥作用，为人们普遍接受，就可得到民众的自觉认同和支持，其硬实力也容易从小到大、从弱到强，整个执政能力就会强大起来。

　　应当承认，共产党的执政软实力建设也是富有成效的，甚至在一段时期内还对软实力形成了相当程度的“依赖症”。而且，改革开放以来有效国家治理与软实力结构功能的适应性变迁是分不开的，如刚性意识形态得到不断调整，更具有灵活性和包容性。但现实情况是：在全球化深度扩展、网络迅速兴起的环境中，在市场经济和民主政治发展的条件下，共产党执政遭遇的重大挑战和压力更主要来自软实力方面，而非硬实力领域。对此，人们的共识是：“软实力现状和未来均令人忧虑。”这种忧虑更多来自中国内部软实力不足。如在意识形态多元化和碎片化的条件下，如何掌握意识形态的领导权和主导性，增强说服力；在网络世界已形成的格局中，如何遵循政治传播规律，增强执政党先进文化和政策的感召力；等。特别是权力腐败、贫富差距、环境污染等国家治理问题，极大地制约了共产党执政软实力的增强和提升。因此说，共产党必须在推动硬实力建设的同时，更加注重软实力建设。

　　不过，在不同的政党制度下，软实力在执政体系中的结构与功能是不同的，软实力建设的出发点、落脚点与着力点也会有所差异。但无论如何，任何致力于长期执政的政党，都必须把软实力作为执政能力建设的重要组成部分，否则没有出路。与西方国家竞争型政党政治相比，共产党软实力建设显得尤为重要。因为，共产党一身兼二任，是中国社会唯一的领导党和执政党，这是由特殊的国情、史情和党情规定的。虽然共产党的领导与执政分属两种不同性质的权力和行动，但两者在现实政治过程和治理格局中又必须有机统一起来、衔接起来。有学者研究指出：“党的政治角色的双重性决定了党的领导不论以何种方式来实现，都必须面对如何处理党的领导与党的执政之间的关系问题。由于主体是单一的，所以在这个问题上只能有一种选择——党的领导通过党的执政来体现，党的执政通过党的领导来实现。”无论是共产党的领导还是执政，都需要有完善的权力体系作保障，由硬实力与软实力共同支撑。

二、执政软实力与公信力

　　在共产党执政体系中，软实力是复杂多样的，也是发展变化的，其中非常重要的环节就是执政公信力。执政公信力也就是执政党构造民众政治信任的能力，是执政能力和执政软实力的重要内容。尽管说执政党可以运用暴力工具，通过监视、控制，甚至强制等途径来迫使民众支持；但那些试图推行高压政治来获取信任的独裁政权，结果都事与愿违，其获得的只能是不信任，且成本高、代价大，不信任还制造不信任，传染不信任，大大侵蚀政权公信力。事实上，任何形式的信任都不是通过强制或命令可以换来的。阿兰•佩雷菲特指出：“信任是命令不来的，它源自我们心灵深处。把它视为社会的动力，就是求助于内心，就是断言社会不是机械制造的产物，而是内生增长的结果。”同理，政治信任也是一种软实力，“是通过吸引而非强迫或收买的手段来达己所愿的能力”，是执政党必须具备的能力。就共产党来说，要构造政治信任，需要在政党政治框架中，既成功运作国家政权，切实增强塑造民众信心和兑现承诺的能力，又能够建构有效的制度和机制，并在良性互动的基础上与民众之间形成长期稳固的政治信任关系。如果共产党赢得支持越多，执政公信力就越高，国家治理也就越有成效；执政公信力的缺乏也就是执政权威的缺失，自然无法赢得信任、获得支持。

　　当然，不同国家的政党政治格局不尽相同，执政党获得政治信任的意义也会有所差异。西方早发内生型的现代化进程与竞争型的政党制度，规定了执政党获得政治信任具有周期性与局部性，即便是治理绩效低下、公信力衰微，甚至在出现严重的治理危机和信任赤字情况下，民众收回信任带来的风险也是局部性的，主要针对政党组织，最经常的表现就是通过竞争性的选举实现执政党的制度化轮替，通常不会触及政治制度的合法性，整个国家政治信任的根基不会动摇。但在中国，共产党作为唯一执政党的公信力意义非同寻常，不仅影响其治理结构和治理绩效，关乎其领导和执政地位的稳固，而且还与整个国家政权体系的合法性密切相关。如果共产党执政公信力严重受损，造成的社会政治影响可能是全局性的，对国家和社会带来的危害和风险甚至可能是致命性、颠覆性的。

　　就共产党的长期执政来说，公信力的重要性可从历史与现实两个层面进行阐释。

1.从历史看执政公信力

　　传统帝国崩解后，中国社会面临着两个密切相关的难题：一是民族国家建设，二是民主国家建设。这需要一个主导力量，并在现代政治条件下只能是政党。意大利思想家葛兰西认为，如果说古代政治离不开君主，那么现代政治就离不开政党，他把政党称为“现代君主”。革命先行者孙中山真切地意识到了这一点：“国家必有政党，一切政治始能发达。”“民主之国有政党，则能保持民权自由，治一致而无乱。君主之国有政党，亦能保持国家秩序，监察政府之举动。若无政党，则民权不能发达，不能保持国家，亦不能谋人民之幸福，民受其毒，国受其害。”孙中山自觉地将政党政治与中国现代国家建设有机结合起来，提出了在政党推动下，经过军政、训政和宪政，进而实现民主共和的战略。自此，中国走上了一条政党建设国家的道路。但近代以来中国的现代化并非源于自身历史的演进，而是在外部力量强行推动下嵌入的，属于一种外生后发型的现代化。换言之，中国是在现代社会基础和主体力量都缺乏的条件下开始走向现代国家的，并面临内忧外患的复杂环境。这意味着中国的政党必须具有高度的政治领导力、社会整合力与公信力，能够承担非常艰巨的历史责任和政治使命。共产党诞生后就非常强调政治信任的重要性，并通过组织机制、价值理想将中国基层社会的劳动大众整合成了强大的革命力量。毛泽东指出：“一切问题的关键在政治，一切政治的关键在民众，不解决要不要民众的问题，什么都无从谈起。要民众，虽危险也有出路；不要民众，一切必然是漆黑一团。”正是在广大民众的信任和支持下，共产党取得了新民主主义革命胜利，建立了中华人民共和国，中国民族国家和民主国家建设获得了政治前提。在该历史进程中，共产党显示了强大的战斗力、组织力和公信力。从政党建设国家的逻辑看，“‘没有共产党就没有新中国’不仅是一种意识形态话语和政治宣示，还是中国民族国家建设制度变迁历程的真实写照。”夺取政权后，共产党凭借组织网络、制度选择、政策供给、人才队伍和意识形态等，对国家和社会进行了全面改造，不仅实现了社会整合，而且通过组织嵌入和制度设计构造了一个具有中国特色的国家政权体系。这就是由历史“定制”、适应赶超发展战略的党治国家体制。在该体制推动下，中国虽然遭受了“文革”的严重挫折，但在改革开放与现代化进程中国家建设取得了举世瞩目的成就，共产党也因此成为中国名副其实的政治中枢和人民的“主心骨”。

　　在共产党与国家政权之间历史地形成了一种密切而深刻的关系：党强则国强，党衰则国衰。从这个意义看，共产党的性质和价值理想决定着国家建设的性质和方向，共产党的领导力、创造力和生命力决定着国家治理的水平和进程，共产党的未来走向决定着中国政治的未来走向。治国必先治党。对此，邓小平的认识是非常深刻的，“关键是我们共产党内部要搞好，不出事，就可以放心睡大觉”；“关键在于中国共产党要有一个好的政治局，特别是好的政治局常委。只要这个环节不发生问题，中国就稳如泰山。”可以说，在政党国家体制下，共产党与中国国家政权的紧密度，与中国社会的契合度，是当今世界其他任何执政党所无法比拟的。斯考切波通过比较法国、俄国和中国的革命道路和模式后认为：“中共政权是一种‘政治化的官僚机构’，而不是法国那样的以市场引导的国民经济为背景的理性一法治行政国家，也就是说，中国的政权与苏联的一样，所有的政府组织都在党的控制之中，都要为实现党的高层领导所设定的全国性目标而协调一致。”从制度的结构看，当代中国政治制度主要由执政党领导制度和宪政制度两部分组成，它们紧密联系，有着相似的静态结构和动态结构，而国家机关中的领导干部又是双重制度整合的重要契合点。这样的政治结构决定了，在政党信任与政治信任之间势必产生很强的对冲和交叠，甚至说中国社会的政党信任与政治信任具有同一性。

2.从现实逻辑看执政公信力

　　从现实看，推动国家建设、实现现代化是中国发展的必然选择。但是作为一个超大国家的现代化，必须是一个可控的、有序的过程，需要实现改革的力度、发展的速度和社会承受度之间的有机统一，从而避免在改革过程中出现重大危机与挫折。这既需要共产党为人民执好政、掌好权，也需要共产党提供组织资源、人才队伍、战略设计给予保障。邓小平明确指出：“事实上，离开了中国共产党的领导，谁来组织社会主义的经济、政治、军事和文化？谁来组织中国的四个现代化？”2005年发布的《中国的民主政治建设》白皮书认为，共产党的领导和执政，是推进社会主义现代化建设和实现中华民族伟大复兴的需要，是维护中国国家统一、社会和谐稳定的需要，是保证政权稳定的需要，是把亿万人民团结凝聚起来，共同建设美好未来的需要。有学者指出，作为中国的政治中枢，共产党在实践中可解决中国国家建设中的三个基本问题：即改革的组织者和领导者，国家转型的支撑主体，改革风险的消解。十八大报告重申共产党的使命：“我们党担负着团结带领人民全面建成小康社会、推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的重任。党坚强有力，党同人民保持血肉联系，国家就繁荣稳定，人们就幸福安康。”共产党成功担当这些责任，必须赢得广大民众的信任和支持，具有相当的社会公信度与稳固的政治信任，否则将是一句空话。

　　特别是，改革开放以来中国社会的转型深刻地改变了执政公信力建设的环境、条件和基础，不同层面、不同程度地出现了执政权威动摇和公信力降低的现象。郑永年教授曾指出，中国虽然没有“柏林墙”，但在经济高速发展的同时却出现了一道道日益厚重的墙，即由高强度的不信任砌成的“社会墙”，这些墙不仅存在于劳动与资本之间，穷人与富人之间，而且存在于人民与政府之间。政治不信任已造成两种现象：一是突发性群体事件与民众政治不满的释放时有发生；二是公众由不信任转为离心倾向、体制疏远和政治冷漠。这种状况在基层社会表现得尤为突出。甚至有观点认为，中国已陷入“塔西陀陷阱”，即政府失去民众信任后，无论是说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。这对执政公信力建设提出了更为紧迫的要求。

　　得民心者得天下，失民心者失天下，公信力是共产党执政能力的重要内容。一个富有创造力和生命力，具有高度权威性和公信力的执政党，关乎国家命运，事关人民福祉；一个权威丧失、政治信任缺失的执政党，势必直接影响治理绩效、破坏社会和谐，引发各种风险。公信力虽然是一种无形的、隐性的、软的力量，但优质的政治信任资源是共产党必须倍加珍惜并长期维护的软实力，能够释放有形的、显性的、硬的能量。从这个意义看，共产党适应社会变迁、推动公信力建设的过程，也就是软实力建设的过程，共产党获得民众信任和支持、增强公信力的过程也就是软实力施展的过程。

三、执政公信力与制度化能力

　　理论上，执政党的软实力是各种力量的要素集，主要由软性资源的共同效力所构成，当然有效的硬实力也能够转化为软实力。共产党的执政公信力建设同样如此，既与硬实力如经济绩效相关，也与执政软实力结构中的其他要素如意识形态的解释力相关，它们之间可相互借力，并形成公信力建设的助长体系。

　　从经济绩效看，改革开放以来的较长时期内，共产党软实力建设的重要策略就是将巨大的经济绩效转化为民众的政治信任基础和资源，进而提升并巩固公信力。事实说明，这是非常智慧并富有成效的选择。不过，奈明确指出，虽然物质财富“也可以产生软实力”，但“由于存在着大量的免费信息资源，加上可信度的重要性，软实力很可能与过去不一样，我们不能把它简单地视为物质资源的产物”。经过三十多年的经济增长，中国社会的利益多元化和贫富分化日益严重，“马太效应”明显，在这样的情景下，依靠持续的经济增长虽能赢得政治信任，但无疑是非常脆弱的。这甚至会出现一些国家发展中曾遭遇的困局。即：“由于它们的合法性是建立在政绩的标准之上，威权政权如果不能有好的政绩，将失去合法性，如果政绩好了，也将失去合法性。”这是政治合法性的困境，也是政治信任的困境。

　　从意识形态看，它可为共产党执政的正当性、合法性进行诠释和论证，将政治权力转换为政治权威，获得来自社会的散布性支持。德国政治学家格兰•特尔博恩在《政权的意识形态和意识形态的政权》一书中将意识形态运作归纳为三种基本模式：确认现实的意识形态，告诉人们“什么东西是存在着的”；表明应当的意识形态，告诉人们“什么东西是美好的”；指出可能的意识形态，告诉人们“什么是可能的”。这三方面构成既有权力格局的“防护线”，将现存秩序下的“好东西”展现给民众，由此让他们坚信现有秩序是值得信任和支持的。在改革开放前，在经济、政治和意识形态三个中心高度重合的总体性社会中，共产党执政公信力的塑造更多依靠的是意识形态的宣传教化，并在客观上取得了不错的效果。但是，在社会转型已经推动价值观念和思想文化多元性、多样性和多变性，并相当程度上造成意识形态“碎片化”的环境下，特别是在“众声喧哗”的网络已成为意识形态主战场的时代，如果依旧凭借“道德独白”和大剂量的意识形态“说教”，即使能够维系政治信任，也没有太多的生命力。

　　理论上，执政公信力和政治信任软实力，在传统与现代社会构造的逻辑有着本质差异。有学者提出了人格信任和制度信任的分析架构。其中，人格信任是传统政治信任的要核，即民众对政治体系的相信和期待主要指向政治角色的政治人格；制度信任是现代政治信任的根本，政治体系运行的确定性与可信性主要依靠制度的规范和约束。政治信任由传统向现代转型、现代政治信任成长，以及现代国家制度建设，三者是同一过程，是高度契合的。

　　制度乃国家之机体、社会之公器。在市场经济和现代政治条件下，执政党推动政治信任建设过程中，“一个关键问题是，如何把合法性从个人身上转移到政权上来”。这也就是如何实现政治角色人格的制度化问题，它需要通过制度化不信任来完成。“在一个民主政治制度中信任恰恰应归于民主制度的架构中制度化的不信任。”就制度化不信任的内涵，有人指出：“不意味着培养对制度的不信任，它是指运用合理的制度设计原则使制度能够监督其他机构的权力。”在现代国家，制度化不信任是一个结构体系，既包括合法化原则、公开选举和任期制度、分权制衡，也包括司法审查制度、行政诉讼制度、审计制度、问责制度，以及多数原则、信息公开、传媒自主等，它们共同构筑了塑造和维系民众政治信任的力量。

　　深刻透视这些原则和制度，可清晰发现它们都以不信任为前提、内化了不信任，具有制度化不信任属性，蕴涵着政治哲学的两个基本预设：权力的工具性与人性的不确定性。在西方社会，关于权力工具性与人性幽暗的思考，以及由此将政府视为必要的“祸害”、“无赖”等，已积淀为一种文化传统和民智习惯，形成了高度共识。这在事实上也应当成为一条基本规律，是任何形式的政治制度建设都必须遵循的，不管是哪个国度、什么样的执政党都应如此。正是基于对人性和权力的质疑、警惕、戒备和不信任，或是为避免、减少、防范权力之恶和人性之恶，现代国家建设才逐步形成了制度化不信任体系。其使命是：“帮助建构制度的确定性、组织的透明性、义务的强制性、秩序的稳定性，以及个人尊严、权利和利益的保障性，并对掌权者进行预防或追惩，来保障公共权力的确定性、责任性、可控性与可信性，进而确保民众施予政治体系的信任免受背叛。”可以说，由制度化不信任建构政治信任，是现代社会政治信任建设的根本原理和通律。

　　根据这样的原理，共产党提升执政公信力的能力，就根本性地转化为制度化不信任体系建设和有效运作的能力，也即政治制度化的能力。有人指出：“中国的软实力建设，一条可能有比较优势的路径是以政治制度建设为中心的全面整体推进的模式。”换言之，共产党推进政治信任软实力建设的方法是多样的，但最优的路径应当是政治制度化建设。在以民主法治为目标的国家建设中，共产党的政治制度化能力与国家治理体系和治理能力建设密切关联，政治制度是国家治理体系的核心，制度化能力是国家治理能力的关键。“改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”确实，在改革开放进程中，中国国家治理体系建设摆脱了前苏联社会主义制度模式，以全新的角度开始探索并确立了中国特色社会主义制度。这其中就包括选举和任期制度、审计制度、问责制度、行政诉讼制度、政府信息公开制度等，都是具有制度化不信任属性的政治制度。

　　但要指出的是，由于制度设计问题及相关配套制度不健全等原因，一些具体制度和体制还很难充分发挥建构政治信与执政公信力的作用，一些制度安排还处于缺席状态，制度整体上还不成熟、不定型。有人归纳了中国制度建设中存在的四大问题：制度虚置、制度异化、制度陷阱和制度架空。正因此，工具性权力“泛滥”，社会“潜规则”盛行，并出现了比较严重的腐败现象，耗散了民众的政治信任情感，极大地威胁了执政公信力。为此，共产党执政公信力建设的根本使命在于：根据制度化不信任的精神和理念建构一套适合于历史国情、契合于社情民智、植根于文化传统的制度体系，并通过激发制度活力、优化制度结构，让制度有效运转起来，充分释放制度能量，为民众表达不信任提供制度化通道。这也就是形成一整套更完备、更稳定、更管用民主法治体系，把权力关进制度的笼子里，依法治政、依法治权，增强执政组织、行为的可信性、消弭背信性，为民众施予政治信任形成激发机制，为执政党维系公信力形成压力机制。当然，把执政公信力建设的基础置于政治制度化能力，并不否认经济绩效和意识形态等执政硬、软实力资源的重要意义。甚至说，中国经济全面、协调、可持续的发展，意识形态领导权、管理权和话语权的增强，在新的历史条件下也都与国家制度和制度化能力密切联系在一起。

本文原刊于《理论学刊》(济南)2014年第8期 。
作者简介：上官酒瑞，复旦大学国际关系与公共事务学院政治学博士后，流动站研究人员，上海市委党校政治学教研部副教授。